Ximena Simpson
Ivan Jacobsohn
El federalismo es un modelo de organización política en el que el poder se distribuye entre un gobierno central y entidades territoriales (como estados, provincias o regiones) con autonomía en determinadas áreas. Su objetivo - y mayor desafío - es equilibrar la unidad nacional con la diversidad regional, permitiendo la coexistencia de distintos niveles de gobierno con competencias propias. No obstante, y más allá de que podamos aplicar una misma - y general - definición conceptual, al comparar diferentes sistemas federales, vamos a observar que existen variaciones significativas según el país. Estas diferencias se hacen más evidentes en aspectos tales como el grado de autonomía de las unidades subnacionales, los mecanismos de distribución de recursos y competencias, y el papel del gobierno central en la coordinación del sistema.
En este sentido, los casos de Brasil y de Argentina son paradigmáticos y nos ayudan a entender más profundamente como las diferencias encontradas producen dinámicas políticas y económicas particulares que invitan a abrir el debate sobre la definición y el concepto mismo de federalismo. Sin embargo, en este breve texto nos enfocaremos en apuntar las principales diferencias entre dos de los más importantes sistemas federales de nuestra región: Argentina y Brasil. Dejaremos para otro artículo una discusión más profunda sobre los impactos de sus contrastes en la dinámica política.
Las dos primeras diferencias radican en el número de niveles de gobierno con autonomía garantizada por la Constitución Federal y en las características de la estructura de sus burocracias públicas. En Brasil, la federación está compuesta por tres niveles de gobierno: el gobierno federal, 26 estados subnacionales más el Distrito Federal y 5.568 municipios. Tanto los estados como los municipios son entidades federales, al igual que el gobierno central. El alcance y la distribución de sus prerrogativas están establecidas en la Constitución y no dependen de la legislación subnacional. Asimismo, su modelo de gobernanza federativa presenta una tendencia centralizadora en la formulación de políticas públicas y en los parámetros de organización administrativa de todos los niveles de gobierno. El papel histórico del ejecutivo nacional en la definición e implementación de la agenda de políticas públicas federales se consolidó con la aprobación de la Enmienda Constitucional 19 de 1998, que estandarizó las directrices de la administración pública en todos los niveles de gobierno (Arretche, 2007; 2009).
En cambio, Argentina es un país federal dividido en dos niveles de gobierno autónomos, conformados por 23 subunidades – las provincias–, además de la capital federal - la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (CABA) -, y el gobierno nacional. Argentina constituye un caso paradigmático de federalismo debido a la complejidad de su dinámica política interna. De acuerdo con la Constitución Nacional reformada en 1994, las provincias poseen amplias prerrogativas en la administración de diversas políticas públicas, como salud, educación, infraestructura y seguridad. Además, tienen la facultad de establecer los parámetros de autonomía de los municipios, así como la estructura administrativa, su estatuto jurídico y la forma en cómo se llevan a cabo las elecciones locales - mayoritarias y proporcionales - dentro de sus respectivas jurisdicciones. Esto implica que el grado de autonomía política, administrativa y fiscal de los municipios depende de la decisión de cada provincia y se encuentra regulado por la Constitución provincial.
Un dato relevante es que, en Argentina, a diferencia de Brasil, no todas las Constituciones provinciales otorgan, formalmente, a sus municipios estatus de jurisdicciones autónomas. Tres - Santa Fé, Mendoza y Buenos Aires - de las 23 jurisdicciones provinciales, excluyendo la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, no reconocen formalmente la autonomía de sus municipios. Una de ellas es la Provincia de Buenos Aires, la mayor del país y más importante en términos económicos y político-electorales, que no contempla la autonomía municipal en su carta constitucional. Sin embargo, eso no implica que los municipios bonaerenses no tengan importantes atribuciones político-administrativas, presupuesto propio y un peso relevante en términos políticos.
En Brasil, no solamente los municipios son entidades jurídicas autónomas, en pie de igualdad con los estados subnacionales y el gobierno federal, como siguen las mismas normativas estatutarias de los otros dos niveles de gobierno, así como el mismo calendario electoral.
En términos del régimen electoral también encontramos marcadas diferencias entre ambos países. Estas diferencias, a su vez, tienen impactos considerables en la estructura de incentivos que ordena la competencia política de los candidatos en los diferentes niveles de gobierno - federal, subnacional y local. En Argentina, las provincias tienen la potestad de implementar sus reglas electorales, decidir las fechas de las elecciones provinciales y de sus municipios correspondientes, la cantidad de mandatos permitidos para el gobernador, el tipo de reelección y el modelo de sistema legislativo. Es así como algunas provincias como Buenos Aires, Corrientes, Mendoza, Salta, Catamarca, Entre Ríos, San Luis y Santa Fe tienen un sistema bicameral, con un Senado y una Cámara de Diputados provinciales y otras, como CABA, Chaco, Chubut, Córdoba, Formosa, La Pampa, La Rioja, Misiones, Neuquén, Jujuy, Río Negro, San Juan, Santa Cruz, Santiago del Estero, Tierra del Fuego y Tucumán son unicamerales. A su vez, la provincia de Santa Cruz es la única provincia que habilita la reelección indefinida¹.
En Brasil, las reglas electorales, así como las fechas de las contiendas, se encuentran nacionalizadas. Es decir, las establece la Constitución Federal y valen para los tres niveles de gobierno, lo que genera una mayor homogeneidad en términos político-electorales. Por ejemplo, todos los estados subnacionales son unicamerales, los ejecutivos estaduales sólo pueden ser reelectos una sola vez y las elecciones se llevan a cabo en fechas determinadas para todas las unidades de la federación.
Como pudimos observar hasta aquí, los casos de Brasil y Argentina muestran una notable variación institucional. Estas diferencias se muestran también en el ciclo de las políticas públicas. A diferencia de Brasil, en Argentina las provincias no siguen directrices uniformes en la gestión e implementación de políticas federales, lo que genera una diversidad aún mayor en su diseño y aplicación. La provisión de servicios de salud y educación pública son particularmente ilustrativos: estos dependen de las jurisdicciones subnacionales, incluida la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, mientras que el gobierno federal sólo establece algunas directrices de carácter voluntario (Cetrángolo y Goldschmit, 2013). En consecuencia, existen 24 sistemas públicos de salud y educación —uno por cada una de las 23 provincias más la Ciudad Autónoma de Buenos Aires— con marcadas diferencias en calidad, cobertura y acceso (Karamaneff y Jacobsohn, 2021).
En Brasil, el diseño institucional descentralizado de las políticas públicas implica múltiples espacios de articulación, negociación y acuerdos entre los gestores de los tres niveles de gobierno. Al mismo tiempo, la coordinación a nivel federal se desarrolla a través de leyes y normativas que regulan la implementación de políticas y programas en los estados y municipios. Las negociaciones en materia de salud y asistencia social, por ejemplo, como la definición de estrategias para la prestación de servicios sociales, la distribución de beneficios, los acuerdos sobre aspectos operativos y los criterios de transferencia de recursos para cofinanciamiento, se llevan a cabo en instancias de gestión interfederativa con la participación de los tres niveles de gobierno.
Con relación al federalismo fiscal, en Argentina, el sistema de Coparticipación Fiscal de Recursos, establecido por la Ley Nº 23.548 de 1988, se caracteriza por su marcado centralismo a nivel nacional. Es un esquema rígido, ya que apenas ha sido modificado desde su origen en 1935, y presenta una débil institucionalización, dado que carece de normativas específicas para regular el gasto provincial o establecer criterios claros sobre la distribución y el momento de entrega de los Aportes al Tesoro Nacional (ATNs), fondos discrecionales administrados por el Poder Ejecutivo Nacional (PEN). Estas características otorgan al PEN un alto grado de influencia en la asignación de recursos. En Formosa, por ejemplo, los recursos provenientes del gobierno nacional representan el 93% de los recursos provinciales totales².
En Brasil, la distribución intergubernamental de recursos se basa en criterios objetivos como población y pobreza, a diferencia de Argentina. Su sistema fiscal es más flexible e institucionalizado, con reglas específicas para los tres niveles de gobierno (nacional, subnacional y municipal). La implementación de la Ley de Responsabilidad Fiscal del año 2000 (Lei Complementar nº 101) mejoró la transparencia, reguló el gasto público y estableció transferencias condicionadas para áreas sensibles como los programas sociales.
El cuadro a seguir sintetiza las principales diferencias entre Brasil y Argentina.
Cuadro: Diferencias institucionales entre Brasil y Argentina
Categorías | Brasil | Argentina |
Niveles de gobierno | 3 (Federal, 26 estados + DF, 5.568 municipios) | 2 (Federal, 23 provincias + CABA) |
Autonomía y organización de los estados/provincias | Unidades autónomas. Patrón centralizado de la estructura burocrática. Directrices nacionales. | Unidades autónomas. Elevado margen de acción en políticas públicas y en torno al tipo de régimen electoral. |
Autonomía de los municipios | Constitucionalmente autónomos, con competencias y recursos propios. Sigue el mismo estatuto jurídico y electoral que los estados y gobierno federal. | Depende de la provincia, no tienen autonomía garantizada por la Constitución nacional. Cada municipio sigue el estatuto jurídico y electoral establecido por la Constitución de su provincia. |
Distribución de competencias | Centralización en la formulación de determinadas áreas de políticas, pero con grados de autonomía subnacional y local en la implementación. | Las provincias no están obligadas a implementar políticas de origen federal. Tienen control sobre áreas específicas y hay baja capacidad de enforcement nacional. |
Financiamiento subnacional | Recaudación mixta. Controles de gasto constitucionalmente establecidos. | Recaudación centralizada. Alta dependencia de transferencias nacionales y ausencia de controles de gasto. |
Tendencia histórica | Federalismo Cooperativo. | Federalismo Competitivo. |
Tendencia convergente
A pesar de la diversidad en la estructura institucional y en el grado de autonomía formal de los gobiernos locales en las dos federaciones estudiadas, Brasil y Argentina, se observa también una tendencia convergente: el creciente protagonismo de los gobiernos locales en la gestión y provisión de políticas públicas.
El aumento del protagonismo de los municipios en torno a la gestión de políticas públicas no es una tendencia excluyente de países formalmente federales y puede ser observada también en países unitarios, con mayores o menores grados de descentralización. Sin embargo, en muchos casos existe una brecha entre las responsabilidades asignadas a los municipios y su capacidad real para ejecutarlas, debido a limitaciones administrativas y de recursos, por ejemplo. Esta disparidad no solo influye en los incentivos de los gobiernos locales para cooperar con iniciativas federales, sino que también afecta el alcance y la efectividad de las políticas implementadas.
A modo de conclusión
El análisis comparado del federalismo en Argentina y Brasil evidencia diferencias sustanciales en el diseño y funcionamiento de sus instituciones. Mientras que Brasil presenta un modelo con tres niveles de gobierno y una fuerte centralización en la formulación de políticas públicas, Argentina se distingue por contener dos niveles formales de gobierno con amplia autonomía en el gasto de recursos coparticipados y en la implementación de políticas sin directrices nacionales homogéneas.
La estructura institucional de cada país ha generado dinámicas diferenciadas en la relación entre el gobierno central, las unidades subnacionales y los gobiernos locales con impactos en la capacidad estatal y en los incentivos de los gobiernos para cooperar entre sí. Para gran parte de la literatura abocada al estudio de las relaciones intergubernamentales (Melo, 2005; Grin, 2023, 2022; Simpson, 2017), el federalismo argentino impulsa un modelo de gobernanza federal más competitivo, mientras que el de su par brasileño tiende a impulsar una mayor cooperación intergubernamental.
En definitiva, estos contrastes y convergencias reflejan cómo distintos arreglos institucionales pueden influir en la gobernanza federal con consecuencias en la implementación de políticas. Comprender estas diferencias es clave para entender y evaluar las fortalezas y desafíos de cada sistema, así como para diseñar reformas que busquen optimizar la articulación entre los distintos niveles de gobierno en cada país.
¹El caso paradigmático es Formosa dado que el gobernador Gildo Insfrán gobierna la provincia de forma consecutiva desde 1995. Pero en el año 2024, la Corte Suprema de Justicia declaró inconstitucional la reelección indefinida en la provincia.
²Fuente: Centro de Economía Política Argentina (CEPA) en base al Ministerio de Economía de la Argentina.
Ximena Simpson é doutora em Ciência Política e coordenadora do Observatorio de Economía y Política Brasil-Argentina (OBRA)/ IIP-Conicet EPyG - UNSAM.
Ivan Jacobsohn é mestre em mestre em Direitos Humanos e Democratização na América Latina e no Caribe (UNSAM) e doutorando bolsista do IIP/EPyG-UNSAM/CONICET/OBRA).
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