10 de jun. de 2020

As associações nacionais de municípios e a pandemia de COVID-19

Atualizado: 6 de nov.

Cezar Aloisio Pascoa Braga

Economista, especialista em Relações Internacionais

Servidor da Universidade Federal Fluminense

A atual pandemia é uma oportunidade para analisar as associações de municípios no momento em que elas são mais demandadas por seus membros: quando os municípios, assoberbados por obrigações repentinas e inadiáveis oriundas de uma emergência, precisam mobilizar todos os recursos para garantir termos mais favoráveis e combaterem o desafio à frente.

Emergências de saúde pública são desafios locais por excelência. Embora pandemias exijam coordenação entre organizações internacionais, instituições científicas, governos nacionais e autoridades dos três poderes, em todas as instâncias federativas, para empregar recursos da maneira mais racional e eficiente possível, é no município que esses recursos convertem-se em ações práticas para conter o avanço da doença e tratar aqueles atingidos por ela.

No contexto brasileiro, as associações de municípios cumprem a função de coordenar ações entre seus membros, de articular as demandas destes frente a outras instâncias federativas e de fornecer assistência técnica a seus associados. Em um cenário de pandemia, essas funções ganham relevo, considerando-se o prazo exíguo para a tomada de decisões importantes e a falta de recursos adequados para lidar com a emergência, em boa parte dos municípios brasileiros.

Compreender o funcionamento dessas associações e como elas estão agindo frente à atual pandemia, portanto, é fundamental para entender as demandas dos municípios durante este período, transmutadas em ações de assistência técnica e de lobby por parte das grandes associações nacionais de municípios. No que segue, fazemos um breve estudo do papel das associações no pacto federativo brasileiro e das ações tomadas por estas no contexto da pandemia atual.

2- As associações de municípios no Brasil

A Constituição Federal de 1988 consagrou a forma de Estado federal no Brasil, reconhecendo a União, os estados, o Distrito Federal e os municípios como entes federados autônomos1, com atribuições e competências determinadas pela Carta, explícita ou implicitamente.

Apesar da garantia constitucional de igualdade hierárquica entre os entes federados, a realidade fática evidencia certo desequilíbrio no pacto federativo. Os estados e, especialmente, a União, detêm mais recursos de toda sorte (técnicos, financeiros, humanos e legais) para fazer valer sua vontade, o que leva a uma prevalência do nível geral sobre o local.

Esse contraste entre o desequilíbrio de facto, imposto pela realidade, e o equilíbrio de jure, desenhado pela constituição, abriu aos municípios um espaço legal para coordenarem posições por meio de instituições. Dentre essas instituições, destacam-se as associações de municípios, cuja história remonta ao surgimento do municipalismo no país e que viram seu número e papel ampliarem-se significativamente no contexto da Nova República.

As associações de municípios não têm ainda previsão legal específica, e surgiram dessa necessidade de coordenação para a consecução de objetivos comuns. Para cobrir esse vácuo legislativo, há iniciativas como o projeto de lei do Senado nº 486/2017, que busca regular a formação e a atividade das associações2. Por ora, os municípios valem-se do arcabouço legislativo disponível para associarem-se e, no estado atual de coisas, as associações são pessoas jurídicas de direito privado, sem capacidade de representarem os municípios em juízo3, porém com relevante função de articular posições entre os municípios e os demais níveis federativos, assim como de fornecer assistência técnica para seus membros.

Há atualmente, no Brasil, três grandes associações nacionais de municípios: a Associação Brasileira de Municípios (ABM), a Confederação Nacional de Municípios (CNM) e a Frente Nacional de Prefeitos (FNP). As duas primeiras são anteriores ao atual pacto federativo (fundadas em 1946 e 1980, respectivamente) e foram importantes na representação de ideais municipalistas na assembleia constituinte, os quais seriam incluídos no texto constitucional de 19884. Essas duas associações concentram-se especialmente na maioria de municípios de pequena população e orçamento reduzido que dependem de recursos externos, particularmente aqueles do Fundo de Participação dos Municípios (FPM) 5. A FNP, por sua vez, foi fundada em 1989 e busca representar os grandes municípios. A FNP tem ganhado projeção crescente nas últimas décadas como força política relevante no país.

3- A Constituição Federal, o SUS e o município6

A Constituição Federal de 1988, em seu capítulo II, inclui nominalmente a saúde no rol dos direitos fundamentais, na categoria dos direitos sociais (art. 6º) e determina que a competência legislativa sobre o tema é comum (art.23,II) e concorrente (art.24,XII) a estados, municípios, ao Distrito Federal e à União.

Desse ordenamento decorre o Sistema Único de Saúde (SUS). Refletindo a forma de Estado federativa vigente no país e em respeito à transversalidade do tema da saúde, o SUS é um sistema descentralizado (do qual participam União, estados, municípios, Distrito Federal, organizações não governamentais e iniciativa privada), cujo funcionamento é regido pela lei 8080/1990, a qual submete-se à norma constitucional, que atribui ao município a competência legislativa e administrativa sobre assuntos locais.

O SUS é um sistema regionalizado e hierarquizado, e seu funcionamento em determinada área respeita um grau crescente de complexidade. Assim, a entrada de um paciente no sistema é efetuada pelas Unidades Básicas de Saúde (UBS) e Unidades de Pronto Atendimento (UPAs), que são administradas pelas Secretarias Municipais de Saúde (SMS) e atendem casos de baixa e média complexidade. Se houver necessidade, essas unidades podem encaminhar atendimentos para equipamentos de alta complexidade administrados pelas Secretarias Estaduais de Saúde (SES), como hospitais. Nem todos os municípios, contudo, contam com a infraestrutura de cuidados de média complexidade das UPAs7, tampouco têm equipamentos de alta complexidade. Formaram-se, assim, os consórcios intermunicipais de saúde, buscando coordenar os esforços das SMS para o uso dos recursos de saúde de determinada região por parte dos cidadãos de todos os municípios envolvidos.

Segundo o sítio do Ministério da Saúde, é a SMS que, no âmbito do SUS, “planeja, organiza, controla, avalia e executa as ações e serviços de saúde em articulação com o conselho municipal e a esfera estadual para aprovar e implantar o plano municipal de saúde” 8. Os municípios, ademais, são responsáveis pela execução das ações e serviços de saúde no âmbito do seu território. O gestor municipal deve aplicar recursos próprios e os repassados pela União e pelo estado. O município formula suas próprias políticas de saúde e também é um dos parceiros para a aplicação de políticas nacionais e estaduais de saúde. Ele coordena e planeja o SUS em nível municipal, respeitando a normatização federal. Pode estabelecer parcerias com outros municípios para garantir o atendimento pleno de sua população, para procedimentos de complexidade que estejam acima daqueles que pode oferecer.9

Para exercer esse papel de gestor local do sistema, em parceria com estados e com a União no que concerne à saúde básica e preventiva, as SMS demandam suporte técnico e atuação política de seus municípios, para assegurar recursos adequados. A primeira função é compartilhada entre as associações de municípios e os consórcios intermunicipais; a segunda é realizada principalmente por representantes executivos e legislativos (por meio de emendas), e as associações têm papel importante no apoio a essa atuação. Como se verá a seguir, durante a atual pandemia, as associações têm atuado em ambas as funções.

4- As associações nacionais de municípios frente à pandemia: suporte técnico

O papel de suporte técnico para os municípios, durante o período de pandemia, tem sido exercido, principalmente, pelos consórcios intermunicipais – instituições que diferem das associações de municípios por sua natureza contratual (regidos pela lei 11107/05) e finalidade específica, em geral voltadas justamente para o suporte técnico em áreas como a saúde. Ainda assim, as associações nacionais de municípios têm agido para prestar auxílio e orientar seus associados quanto à melhor atuação administrativa na atual emergência de saúde pública.

Essa orientação tem se dado, principalmente, na forma de reuniões virtuais. Assim, a ABM e a FNP têm organizado reuniões entre gestores municipais para a troca de experiências no enfrentamento da crise10 – no caso da FNP, essas conversas incluem a interlocução com prefeitas e prefeitos de Itália, Argentina, Turquia, Portugal, Coreia do Sul, França, Espanha, EUA, México e Chile.11 A CMN, por sua vez, tem investido em reuniões com especialistas técnicos da própria organização e de órgãos da administração pública federal, para orientar os gestores municipais em temas como procedimentos contábeis, jurídicos e previdenciários12; cultura13; aquisição de equipamentos de proteção individual e alimentos por parte dos municípios mineiros na área de atuação da SUDENE14; atuação dos Tribunais de Contas durante a pandemia15; e concessão do auxílio emergencial16.

Além disso, as associações também têm atuado na publicação de materiais de orientação17 e divulgação de ações inovadoras de associados18. No caso da FNP, esse exercício confunde-se com a atuação política, pois a organização tem defendido ativamente a adoção de um plano nacional de enfrentamento à pandemia19 e atuado para cobrar do governo federal orientações sobre como os municípios devem proceder na flexibilização do isolamento físico20. Como a resposta a esses pleitos, por parte do governo federal, foi considerada insuficiente pelos associados da Frente, os prefeitos associados na FNP estão organizando seu próprio documento, o Protocolo Nacional de Orientação para a Flexibilização do Isolamento Social21.

5- As associações de municípios frente à pandemia: atuação política

A frente política é a dimensão na qual mais sobressai a atuação das associações nacionais de municípios no período da pandemia. O lobby municipalista para articular melhores termos no pacto federativo, como se viu, é a razão de ser dessas instituições e, como seria de se esperar, essa ação tem sido particularmente importante na atual emergência de saúde, que afeta de forma aguda os municípios. Esse lobby tem atuado junto à opinião pública, em organismos internacionais, no executivo federal, no judiciário e, principalmente, no legislativo federal.

O lobby das associações nacionais de municípios na opinião pública tem ocorrido, principalmente, por meio da defesa de posições municipalistas na mídia escrita e na televisão22, além da defesa de pautas específicas, como a fila única para a UTI nas redes pública e privada, por parte da CMN23.

A atuação política das associações frente a organizações internacionais e ao executivo federal inclui gestões ante o Banco Mundial para viabilizar operações de crédito internacionais24, e junto à Presidência da República, para garantir a liberação célere do pagamento da renda básica emergencial aos cidadãos25. As associações têm também atuado nos Ministérios da Saúde, da Agricultura, da Economia, da Educação e em estatais para defesa dos interesses dos associados26. Esse convívio com o executivo federal não tem impedido as três grandes associações nacionais de municípios de se posicionarem criticamente em relação à atuação do governo Bolsonaro no enfrentamento às crises de saúde e política27.

Em relação ao judiciário, deve-se lembrar, conforme anteriormente exposto, que as associações de municípios não podem representar em juízo seus associados, segundo o atual ordenamento jurídico nacional. Ainda assim, essas organizações têm atuado durante a pandemia dentro das possibilidades legais, como exemplifica ação recente envolvendo a FNP. Essa associação ingressou como coautora, perante o Supremo Tribunal Federal (STF), em ação que solicita a suspensão do pagamento dos precatórios municipais28, julgamento que terá efeito para todos os municípios e que, se exitosa, contribuirá para aliviar a situação fiscal de seus associados.

É diante do legislativo federal que o lobby municipalista concentra a maior parte de seus esforços. Isso decorre da presença de bancadas multitemáticas afeitas a pleitos de interesse dos municípios e da efetividade da ação legislativa, por meio de emendas, pelo estabelecimento de pautas oportunas e pela tramitação de peças legislativas favoráveis.

O caráter emergencial da pandemia favorece o lobby municipalista, pois há diversas legislações que liberam recursos e favorecem a gestão municipal submetidas a rápido processo legislativo (tramitação em regime de urgência e com grande pressão social), de modo que as associações focam-se na inclusão de pontos favoráveis e na tramitação célere de medidas que seus associados julgam positivas. Isso não exclui a atuação em outras frentes, como o lobby pela modificação da pauta de votação, exemplificado pelas gestões da ABM para o adiamento da votação do PL4162/2019 (Marco Legal do Saneamento) para momento posterior à pandemia, de modo que a qualidade da discussão em torno do tema não seja afetada pelo momento atual29.

As seguintes proposições e leis compõem a pauta legislativa de interesse dos municípios no período da atual pandemia, segundo os canais institucionais das grandes associações nacionais de municípios:

– MP 909/2019: Extingue o antigo Fundo de Reservas Monetárias (FRM) e realoca cerca de R$ 8,6 bi deste recurso para o combate de estados e municípios à pandemia30. A ajuda aos estados e municípios acabou vetada pelo Presidente da República, o que levou a um renovado esforço de lobby por parte daqueles entes federados para que o congresso derrube os vetos do Executivo31.

– PLP 39/2020: estabelece o Programa Federativo de Enfrentamento ao Coronavírus e distribui cerca de R$125 bi aos entes federados32.

– PLP 149/2019: estabelece o Programa de Acompanhamento e Transparência Fiscal, o Plano de Promoção do Equilíbrio Fiscal, altera a Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000, a Lei Complementar nº 156, de 28 de dezembro de 2016, a Lei nº 12.348, de 15 de dezembro de 2010, a Lei nº 12.649, de 17 de maio de 2012 e a Medida Provisória nº 2.185-35, de 24 de agosto de 200133. Esta peça legislativa destina cerca de R$ 28 bi para municípios enfrentarem a pandemia.

– PLC 172/2020: autoriza municípios a realizarem transposições e transferências de saldos financeiros remanescentes do Ministério da Saúde de anos fiscais anteriores34.

– Substitutivo de Acácio Favacho (Pros-AP) ao PL 1161/20: mantém inalterados os repasses do FPM e do FPE de 2020 em relação aos de 201935.

– PL1075/2020: Institui a Lei de Emergência Cultural / Lei Aldir Blanc, que direciona R$ 1,8 bi para municípios em auxílio emergencial ao setor cultural36.

– PL786/2020: autoriza, em caráter excepcional, durante o período de suspensão das aulas em razão de situação de emergência ou calamidade pública, a distribuição de gêneros alimentícios adquiridos com recursos do Programa Nacional de Alimentação Escolar (PNAE) aos pais ou responsáveis dos estudantes das escolas públicas de educação básica37.

A seguir, discriminamos a atuação das três grandes associações nacionais de municípios, segundo o apoio à tramitação dessas peças legislativas, conforme divulgado nos canais institucionais dessas organizações:

Fonte: Elaboração própria 38

Outro tema de atenção na agenda municipalista é a viabilidade de manutenção das eleições municipais de 2020 em outubro, conforme previsto pela legislação eleitoral. Em relação a este tema, a CNM é a única das três associações nacionais a assumir posição explícita, posicionando-se veementemente a favor da modificação do calendário eleitoral deste ano39.

6- Conclusão

Apesar deste estudo não ter por objetivo mensurar a efetividade da atuação das grandes associações nacionais de municípios, a análise das ações dessas instituições nos autoriza algumas conclusões.

Primeiramente, a partir dessa atuação percebem-se as demandas de seus associados durante a pandemia. Essas demandas, relacionadas à necessidade de financiamento das administrações municipais e de assistência técnica para enfrentamento da crise, têm encontrado acolhida na atuação das associações nacionais de municípios. O bom encaminhamento de pautas municipalistas no legislativo federal e o êxito de gestões frente ao executivo federal parecem sugerir que, a princípio, essas organizações estão cumprindo a função de atenuar parte do desequilíbrio entre os entes federados, além de pouparem o trabalho de negociação política de boa parte dos municípios, os quais podem focar seus esforços no enfrentamento da COVID-19.

Como se viu, ademais, as associações são unânimes em sua crítica à atuação do governo federal frente à pandemia, e externam sua insatisfação em termos duros. Essa insatisfação é perceptível na clara demanda dos associados por assistência frente à percebida inação do executivo federal no auxílio técnico aos municípios. A análise da atuação das associações municipais é, assim, também um estudo de caso de como a atual crise política se interlaça com o conflito federativo e de como a pandemia exacerbou esse entrelaçamento. Mais uma vez, corrobora-se a percepção de que essas instituições têm atuado para efetivamente diminuir em alguma medida os desequilíbrios do pacto federativo, ao defenderem as posições municipalistas em momento de tensão federativa.

Por fim, essa análise revela também que há alguma disputa de perspectivas e por recursos dentro do próprio movimento municipalista. Esse dissenso é evidente quando se comparam as posições entre, de um lado, a ABM e a CNM e, de outro, a FNP. Como se mencionou anteriormente, a clientela desta e daquelas não é de todo coincidente e durante a pandemia essa diferença evidenciou-se. De fato, a FNP tem sido explícita em sua defesa, da alocação prioritária de recursos para os grandes municípios40. Essa atuação não encontra oposição aberta nas outras duas associações nacionais, que têm defendido, historicamente, a agenda dos municípios menores41. É possível que o imperativo da defesa comum da pauta municipalista no contexto das tensões federativas mantenha essa divisão em segundo plano. É inegável, contudo, que durante este período de maior disputa por recursos essa divisão explicitou-se.

No contexto atual, em que não se veem perspectivas de “achatamento” da curva de contágio no país, em que as mortes pelo COVID 19 avançam exponencialmente e em que o Brasil torna-se epicentro mundial da doença, ao mesmo tempo em que se acumulam pressões sobre gestores municipais, por parte de setores da sociedade civil e de atores políticos (como o próprio Executivo Federal), para o fim do confinamento e reativação econômica, os municípios estão em situação particularmente vulnerável. Mais do que em qualquer outro momento desde a fundação da Nova República, as associações de municípios fazem-se necessárias para seus membros. O fato de que essas associações, no momento em que são mais necessárias, têm agido, ao mesmo tempo, como parceiras do governo federal, como críticas deste e como lobistas – e que essa atuação tem sido em boa medida exitosa –, demonstra que, apesar do recrudescimento do cenário político, que favorece narrativas simplistas, não se pode perder de vista a complexidade das relações entre poderes, atores e entes federados, para a análise do cenário atual.

Notas

1 BRASIL. Constituição (1988). Art. 18. Disponível em planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm

2 Ver https://www25.senado.leg.br/web/atividade/materias/-/materia/131855

3 Consultar, a esse respeito, o RE 1.505.007 – CE do STJ. Disponível em: https://stj.jusbrasil.com.br/jurisprudencia/496381871/recurso-especial-resp-1503007-ce-2014-0287939-5/relatorio-e-voto-496381877

4 Ver, por exemplo, http://www.fgv.br/cpdoc/acervo/dicionarios/verbete-tematico/associacao-brasileira-de-municipios-abm

5 Ver, por exemplo, http://temas.folha.uol.com.br/remf/ranking-de-eficiencia-dos-municipios-folha/70-dos-municipios-dependem-em-mais-de-80-de-verbas-externas.shtml

6 Para mais informações, recomendamos o sítio do Ministério da Saúde (http://www.saude.gov.br/sistema-unico-de-saude) e a consulta à Lei8080/90 (http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l8080.htm).

7 As UPAs devem atender uma população de, no mínimo, 50 mil habitantes (UPA porte I), segundo a Portaria n° 10, de 03/01/2017, o que exclui a maior parte dos municípios do país. Disponível em: http://bvsms.saude.gov.br/bvs/saudelegis/gm/2017/prt0010_03_01_2017.html

8 Sítio do Ministério da Saúde. Disponível em: http://www.saude.gov.br/sistema-unico-de-saude Acessado em 05/06/2020

9 Idem

10 https://abm.org.br/gestao-de-cidades-em-tempos-de-coronavirus-e-tema-de-debate-online-com-rodrigo-neves-prefeito-de-niteroi-rj/